专题研究 | 政策性开发性金融工具发展研究

编者按

综合国内外经济发展形势看，未来2-3年内，投资端仍然是稳增长促发展的主力军，重点领域的基建投资增长将保持高位。2022年11月，国家发改委3次召开重点省份基金项目视频调度工作会，提出进一步做好项目储备和项目前期工作，为明年扩大有效投资打好基础，抓投资促发展紧迫性凸显。考虑到地方政府债务接近警戒线，未来政策性开发性金融工具作为权益类工具，有望成为常态化的宏观调控工具，弥补专项债、专项贷款资本金不足等问题，以撬动更多民间资本参与，加快形成更多实物工作量，带动经济发展。基于此，我们对政策性开发性金融工具相关内容开展专题研究梳理，以飨读者。

政策性开发性金融工具发展研究

立言研究院产业创新研究所课题组

一、政策性开发性金融工具基础信息

（一）政策性开发性金融工具是2022年最重要的增量政策工具

政策性开发性金融工具是指为实现政府特定政策目标，支持国家战略基础设施项目和特定产业发展而创设的特殊金融工具，目前主要是国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家银行负责具体实施。由于是支持特定战略性产业，相应金融工具有别于普通商业银行金融工具，项目资金成本低、期限长，同时，资金专用性强。政策性开发性金融工具主要包括设立专项基金、定向发债、补充资本金、过桥贷款、财政贴息、到期退出等规范性程序，与2015年发行的专项建设债券一脉相承，既是宏观调控的政策利器，又是新形势下投融资体制改革的创新产物。

此次政策性开发性金融工具主要通过两种方式保障基建重点项目融资。方式一：补充基建重大项目资本金，但不超过项目全部资本金的50%，具体以股权投资方式等参与项目，并行使与项目股权占比相匹配的权限。方式二：专项债项目资本金过桥贷款，主要是针对部分以专项债资金作为资本金的项目，由于专项债资金暂时没有到位，为确保重点项目及时开工，可以用政策性开发性金融工具资金先行垫付，等专项债资金到位再将政策性开发性金融工具资金置换出来。

（二）金融工具投资原则

政策性开发性金融工具投资应把握以下原则：

一是按市场化原则，依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，投资规模要与项目收益相平衡。

二是投资项目既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性。

三是只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营。

四是按照市场化原则确定退出方式。

（三）金融工具发挥的作用

一是弥补专项债资本金的功能缺失。政策性开发性金融工具以补充项目资本金为目的，关键在于社会资金撬动，且在比例系数上统一限定为“不超过全部资本金的50%”，可以弥补专项债资本金功能缺失的问题，并且实现周期短（最快1-2天可以到位），投资效率提升十分明显。

二是引领撬动社会资本。近年来，由于重大基础设施项目存在资金需求规模大、项目建设周期长、投资回报率相对低、社会资本参与门槛较高等现象，导致资本金来源不足或暂时到位难问题，直接影响重大基础设施项目融资与项目投资建设进度。国内积极创新政策性开发性金融工具，人民银行支持国家开发银行、农业发展银行通过发行3000亿元金融债券融资，并将资金主要用于补充重大基础设施项目建设资本金，解决了重大基础设施项目资本金难题，推动项目尽快落地。更重要的是，充分发挥项目资本金杠杆效应，带动商业银行等社会资本参与到重大项目建设。粗略估计，如果按照资本金不超过25%比例算，3000亿元资金可以撬动万亿元的项目资金。

三是有助于缓解地方财政压力。政策性开发性金融工具兼具财政和金融特征。政策性开发性金融工具一般需要财政方面给予支持，而且，政策性开发性金融工具资金投向主要是符合国家发展战略或重点产业领域；同时，政策性开发性金融工具资金来源于负债，对于资金使用满足有偿、市场化和商业化原则。由于近年来宏观经济波动，部分地方财政增支减收，加之少数地方政府存量债务压力较大等，都加剧了财政预算压力；但目前国内经济处于关键修复期，把稳增长、稳就业放在更加突出的位置，政策性开发性工具的使用，既达到增加有效投资，带动就业和稳增长目的，也不会明显增加财政方面的压力。

四是精准投资重点项目，利于“熨平”经济波动。借助政策性开发性金融工具，聚焦城市地下综合管廊、生活垃圾污水处理设施、保障性租赁住房粮食应急储备库等惠民生、补短板项目，以及数字经济产业园区、算力产业集群配套工程、新能源充电设施、冷链物流等新型基础设施项目建设，精准疏通部分项目资本金难安排、难到位的堵点，定点投放利于尽快形成基础设施建设实物工作量，充分体现了在不搞“大水漫灌”、不超发货币的条件下，引导金融机构发放中长期低成本配套贷款，疏通货币政策传导机制，增强信贷增长的稳定性，有助于“熨平”经济波动，进一步巩固经济恢复发展基础。

五是打出政策叠加“组合拳”，助力经济稳增长。三大政策性基础设施基金额度释放可与5000亿专项债地方结存限额发行、2000亿设备更新改造专项再贷款等结构性货币政策工具形成“叠加效应”，充分释放基建主体信贷需求，加速宽信用进程，助力扩大有效投资，巩固经济回稳基础。

（四）金融工具运作机制

相较于政府性基金，政策性开发性金融工具无须地方政府出具还款承诺或承担兜底责任，而是由三家政策性开发性金融机构按市场化原则，根据项目质量自主决策、自负盈亏、自担风险。为进一步说明政策性开发性金融工具的运作机制，以农发基础设施基金为例，介绍基金“募、投、管、退”的运营流程。

❏资金筹集

人民银行牵头支持农发行专项金融债券筹资发行，中央财政同时按照实际股权投资额予以适当贴息。农发行将筹措资金注入农发基础设施基金管理公司，基金管理公司再与农发行签署基金委托管理协议，由农发行代理基金投放和后续管理工作。

❏基金投放

基金投资总体坚持“总行筛选指导，分行调查决策”的基本原则。首先，国家发展改革委同中央部门、中央企业及各地方形成备选项目清单，农发行总行在收到项目清单后下发至各省分行，各省分行依据基金投资主体资质、项目成熟度、客户融资意愿等开展初筛工作，总行再依据各省级分行上报结果进行“红绿黄”分级判定。其中，分级结果为“黄灯”和“红灯”的项目表示该项目当前不具备投放条件，经总行筛选确认为“绿灯”的项目，可进入调查环节。省分行在接到“绿灯”项目通知单后即可开展项目调查评审工作，经项目审查、审议和有权审批人同意审批的基金项目，可上报总行进行备案。经总行备案通过后，省级分行与被投企业签署基金支持相关文件。

❏基金管理

经办行按照基金项目审批决议要求和投资协议约定落实投放条件并报省级分行审核。审核通过后，省级分行向总行申请资金拨付，划款手续完成后进入基金投后管理阶段。投资管理活动由总行牵头统筹、省分行制定实施方案、经办行落实执行，原则上只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营。投资期限内的主要工作包括资金使用管理、基金权益管理、投资收益管理、基金投资资产风险分类管理以及现场检查和报告管理等。

❏退出机制

基金投资到期后，省级分行负责监督并指导辖内分支机构按照协议约定与投资主体商定退出方式，按期收回投资本金及收益。基金投资退出方式一般包括股权收购、股权转让、减资、公开上市、资产证券化等。对于股东借款或基金搭桥项目，原则上根据借款主体经营状况和项目情况，采用分期还款方式。对于采取股权投资的项目，省级分行及辖内分支机构应按照公司法等有关法律法规和协议约定，通过股权收购、股权转让等方式将持有股权分期转让给控股股东或有实力受让方实现退出。

（五）金融工具融资模式

此次政策性开发性金融工具通过两种方式对项目公司进行投资补充项目资本金。

第一种，股权投资模式。成立的基础设施基金公司直接入股项目实施主体，不参与具体经营。同时基础设施基金、股权回购主体和项目公司三方签订《投资合同》，约定基础设施基金入股项目公司，同时某个期限后，股权回购主体就要按照合同约定逐步受让基金股权份额。

第二种，股东借款模式。基础设施基金、政策性银行、项目公司股东三方签订《股东借款合同》，基金公司委托政策性银行对项目公司股东发放贷款，项目公司股东再以贷款资金对项目进行增资。

（六）发放金融工具的主要银行

当前，中国人民银行支持国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行分别设立投资基金用于投放政策性开发性金融工具，截至2022年11月底，总计投放7400亿元，用于补充投资包括新型基础设施在内的重大项目资本金。三大银行分别成立基础设施基金用于投放政策性开发性金融工具。

❏国家开发银行——国开基础设施投资基金

国家开发银行项目投资原则是优先支持“十四五”规划内、前期工作成熟、三季度能够尽快开工的基础设施重点领域项目，向主要经济大省倾斜，并进一步拓宽支持领域。根据国家开发银行的官网披露，截至2022年9月20日，国开基础设施基金已投放资本金3600亿元，支持项目超800个，其中，8月24日国务院常务会议宣布的新增额度已投放1500亿元，支持项目421个。重点工程包括了广西平陆运河项目，投放72.7亿元；苏台高速公路南浔至桐乡段及桐乡至德清联络线（二期）项目，投放18亿元；广州芳村至白云机场城际铁路项目，投放19.85亿元；大藤峡水利枢纽灌区工程项目，投放8亿元；呼北国家高速公路山西离石至隰县段工程，投放9.67亿元；河南安阳豫东北机场项目，投放3.4亿元。国家开发银行在项目来源上采取“部委推荐、开行自主决策”。国开基础设施基金按照“基金跟着项目走”的原则，先由国家发展改革委会同中央部门、中央企业及各地方形成备选项目清单，按照“成熟一批、推荐一批”的原则，向开发银行推荐；再由开发银行从中进行筛选，按照市场化原则，依法合规自主决策、独立评审，开展项目对接投资。但国家开发银行官网未统计具体投放行业情况。

❏中国农业发展银行——农发基础设施基金

根据农业发展银行官网披露，农发基础设施基金两次增资、三批次集中投放，共投放2459亿元政策性金融工具，支持基础设施领域项目1677个，涉及项目总投资近3万亿元。其中，第一批900亿元资金，投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、农业农村基础设施和能源基础设施等领域项目500余个项目；第二批1000亿元资金，投向交通基础设施、能源基础设施、城乡冷链和重大物流基础设施、农业农村基础设施、社会事业、市政和产业园区基础设施、保障性安居工程、新型基础设施八大领域732个项目。从公布的第二批资金投向来看，投资领域有所扩展；第三批增资559亿元资金，投向400余个项目。重点工程包括了南水北调中线引江补汉工程、淮河入海水道二期工程、亭子口灌区一期工程、广州东部公铁联运枢纽一期工程。农发基础设施基金在全国31个省、自治区、直辖市全部实现投放，其中，向广东、江苏、山东、浙江、河南和四川6个经济大省投放基金1222亿元、支持项目819个，占比分别为50%和49%。

❏中国进出口银行——进银基础设施基金

2022年8月24日的国常会增加政策性金融工具额度后，进出口银行开始参与政策性金融工具相关工作。9月2日，进银基础设施基金公司才成立，9月28日完成全部额度投放，投放历时不到一个月，投放的重点项目包括了基金公司成立当天就向上海国际航运中心洋山深水港区小洋山北作业区集装箱码头及配套工程项目投放了首笔进银基础设施基金。根据进出口银行官网披露，进银基础设施基金共投放500亿元资金，支持了106个重大项目。从进银基础设施基金投资地域来看，其向广东、江苏、山东、浙江、河南和四川投放基金252亿元，占比50.4%；向包括六个经济大省在内的重点省区市投放基金337亿元，占比67.4%。

二、金融工具投向领域

政策性开发性银行运用金融工具，重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

第一类项目：中央财经委员会第十一次会议明确的基础设施重点领域。

1.交通基础设施（包括铁路、综合交通枢纽、水运、收费公路、机场、城市交通基础设施）。

2.能源基础设施（包括风电光伏、抽水蓄能电站、煤电绿色改造、新型电力基础设施、核电站、石油天然气储备设施、油气干线长输管道、煤炭储备设施）。

3.城乡冷链和重大物流基础设施（冷链物流设施、重大物流基础设施、粮食等重要农产品仓储物流设施）

4.农业农村基础设施（水利：有一定供水和发电收益的水利项目）

5.社会事业（职业教育：总投资2亿以上）

6.市政和产业园区基础设施（市政和产业园区基础设施、供排水、供热、污水收集处理设施、垃圾焚烧发电：总投资1个亿以上；城市地下室综合管廊：总投资5个亿以上）

7.保障性安居工程（老旧小区改造：总投资2个亿以上，纳入年度改造计划）

8.新型基础设施（5G、宽带、数据中心、云计算、人工智能：总投资10个亿以上）

第二类项目：重大科技创新等领域。

第三类项目：其他可有地方政府专项债券投资的项目。

其中，其他可由地方政府专项债券投资的项目可以狭义理解为专项债可以用于资本金的其他项目。参照2019年《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》以及国常会的工作要求来看，这些项目主要涉及铁路、国家高速公路等交通基础设施项目，供电、供气等能源项目以及生态环保、民生服务、市政产业园区基础设施项目等几个方面。

根据已投放项目数据进行分析，第一，无论是从基金投放额度还是支持项目数量，交通基础设施项目是第一批政策性开发性金融工具投放的头号领域；第二，水利项目投资额度较大且所需资本金额度也较大，在水利项目数量占比不多的情况下，工具投放额度依然是仅次于交通基础设施领域的第二大投向领域；第三，除交通水利这两大领域外，国开行基金侧重市政供水类基础设施项目，农发行基金更为侧重冷链物流、粮食仓储、农业农村、能源领域等基础设施项目，进出口银行基金立足于自身稳外贸和促航运的特点，侧重于海运码头等基础设施项目。

同时，金融工具申报不得涉及房地产开发、土地储备。城建领域除供水项目外，其他项目发行地方政府专项债券不能用作资本金。产业园区配套基础设施项目需要填报项目所在园区的批复文件以及文号，非市级、省级及以上园区的项目无效，不支持纯厂房或厂区建设、纯道路或路网建设项目。保障性安居工程只支持城镇老旧小区改造项目，不支持棚改、保租房项目，老旧小区改造不允许包含拆除新建住宅的内容。

三、金融工具与专项建设债的区别

2022年推出的政策性开发性金融工具与2015-2017年的专项建设债有不少“相似之处”，对比两者内容发展可以发现如下区别：

1.政策性开发性金融工具可以为专项债项目资本金搭桥，是一项重要的突破。有助于突破2022年下半年专项债发行减少对固定资产投资资本金的约束，缓解下半年新增专项债发行较少的时间段中可能出现的基建项目资本金问题，也可以有效规避政府杠杆率上行问题。总体来说，该种方式类似于过桥贷款，可以通过国开行、农发行或进出口行等政策性银行发行金融债券筹资，对专项债可用于项目资本金的项目提供资本金支持，相当于提前对项目进行资金支持，待新一批专项债发行资金到位后再退出。由于2022年专项债发行节奏显著提前，截至6月末，新增专项债发行进度达93.1%，相较年初36500亿元的预算额度仅剩2535亿元，因此若此次金融工具用于专项债资本金搭桥，则可以弥补下半年专项债发行规模下滑带来的资金缺口。

2.政策性开发性金融工具发行规模暂时小于专项建设债，但资金来源更为广阔。2015年首轮政策性专项债发放规模即超过6000亿元，在平均25%-30%的资本金要求下，2015年当年即估算撬动2万亿左右投资、相当于2015年基建投资规模总额的31%。此外，2015-2017年共发行超过2万亿元，全程估计撬动资金规模达7-8万亿元。2022年金融工具初步宣布的规模仅为3000亿元，其中国开行2100亿元、农发行900亿，年终总计7400亿元，相比之下要少得多。但另一方面，除金融债之外，2022年支持基础设施建设的其它资金来源可能更为广阔，包括6月1日国常会宣布调增政策性银行8000亿元信贷额度，以及上半年新增地方专项债发行规模达34062亿元，后者同比多增2.4万亿元并明显快于往年同期。

3.政策性开发性金融工具投向领域实现创新突破，主要投向于“新基建”。根据央行公告，2022年政策性开发性金融工具重点投向三类项目：一是财经委明确的五大基础设施重点领域，包括网络、产业升级、农业农村、城镇化和国家安全；二是重大科技创新；三是地方专项债可投的项目。而2015-2017年间的专项建设债发行投向以传统基础设施投资项目为主，包括棚户区改造、重大水利工程等三农建设、轨道交通，亦包括部分制造业转型升级项目；PSL贷款则几乎全部以棚改为主。

4.地方财政收支缺口可能会对金融工具的投放效果影响较大。当前地方财政收支缺口加大，为基建项目提供配套资金加杠杆的能力可能偏弱，影响最终执行效果。2022年地方财政收支矛盾较为突出：一方面退税减税规模上升，而地方政府的主要收入来源土地出让又大幅下滑、1-5月政府性基金收入同比下降26%，导致地方财政收支缺口有所加大。重庆、苏州等地方财政均调减或调整全年支出结构，显示收支矛盾较为突出。

表1政策性开发性金融工具与专项建设债的区别

四、各省份金融工具获取额度

从已落地的项目资金投向领域来看，政策性开发性金融工具资金投放涉及30多个省份，但投放地区分布并不均衡，相对而言，成熟项目越多的地方得到的支持越大，符合条件项目越多的地方可以申请到的资金也越多。目前来看，政策性开放性金融工具还是主要投向于各经济大省。各省份获取投放额度如下表所示：

表2各省份金融工具获取额度情况

五、政策性开发性金融工具申报流程

（一）地方政府抓紧筛选储备项目

省级发改委牵头抓紧筛选储备项目，各分领域由省发改委各专业处会同主管部门进行审核和推行，提出具体工作要求，对符合条件的项目按正式报送程序通过国家重大建设项目库申报项目。

项目申报前需与相关的政策性银行提前对接沟通，项目务必明确由三家银行其中的一家银行投放基金。

（二）国家发改委审核项目并进行推送

项目推送至国家发改委后，国家发改委组织对项目进行审核，对符合条件的项目反馈至中国人民银行，有中国人民银行推送至三家政策性银行，由银行自主审贷放贷。

（三）政策性银行进行审核并发放贷款

政策性银行对推送项目进行审核，按照市场化原则筛选项目并自主选择投资，对符合条件的项目尽快发放贷款，同时项目单位配合银行做好贷款申请和放款工作。